Commissione antimafia: relazione finale sulle infiltrazioni mafiose nel gioco lecito ed illecito – aspetti legati al riciclaggio
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Commissione antimafia: relazione finale sulle infiltrazioni mafiose nel gioco lecito ed illecito – aspetti legati al riciclaggio

Posted by Agatino Grillo on Mer, 03/08/2011 - 06:05 in

La Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali  ha pubblicato (con data 22 luglio 2011) la propria "Relazione sul fenomeno delle infiltrazioni mafiose nel gioco lecito e illecito" (Doc. XXIII, n. 8, qui in pdf, 1.5 M, 84 pp.)
Nell'ambito dell'articolazione interna per comitati, la Commissione ha affidato al VI Comitato il compito di analizzare le varie forme di riciclaggio di denaro, individuarne le misure patrimoniali e finanziarie di contrasto e svolgere un'attività istruttoria anche ai fini della formulazione di adeguate proposte normative.
La prima attività programmata dal Comitato è stata la predisposizione di una "Relazione sui profili del riciclaggio connessi al gioco lecito e illecito" (Doc. XXIII, n. 3 qui in pdf, 156 K, 12 pp.), approvata, all'unanimità, dalla Commissione il 17 novembre 2010.
La relazione finale del 22 luglio 2011 presenta a sua volta un intero capitolo dedicato agli aspetti di riciclaggio in relazione ai giochi, leciti ed illeciti (capitolo 2. "Il reato di riciclaggio e la normativa italiana sul gioco. Cenni sistematici").
L'avvocato Ranieri Razzante, presidente di AIRA, Associazione Italiana Responsabili Antiriciclaggio, è stato tra i consulenti della Commissione.
Nel seguito una sintesi dei contenuti e delle conclusioni della relazione, l'indice della relazione e l'intero capitolo 2. "Il reato di riciclaggio e la normativa italiana sul gioco. Cenni sistematici".

Sintesi della relazione

La Relazione ha chiaramente evidenziato come il settore del "gioco" costituisca il punto di incontro di plurime, gravi distorsioni dell'assetto socio-economico quali, in particolare, l'esposizione dei redditi degli italiani a rischio di erosione; l'interesse del crimine organizzato; la vocazione allo spasmodico arricchimento di taluni concessionari che operano, sovente, in regime di quasi monopolio; il germe di altri fenomeni criminali come usura, estorsione, riciclaggio; infine, la sottrazione di ingenti risorse destinate all'erario. E soprattutto emerge come, nei periodi di crisi economica, tale fenomeno degenerativo si accentua maggiormente in quanto,  nell'impossibilità di un aumento della tassazione, si implementa il ricorso ad incentivazioni della "malattia del gioco", un meccanismo che, quanto più cresce, tanto più é destinato a favorire forme occulte di prelievo dalle tasche dei cittadini, mascherando tale prelievo con l'ammiccante definizione di gioco, divertimento e intrattenimento.

Sintesi delle conclusioni

Nelle sue conclusioni la Relazione propone due iniziative normative: la prima riguarda la modifica dell'art. 8 del TULPS (Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) per il rilascio delle licenze di gioco, il secondo è il Disegno di legge numero 2714 "Misure urgenti sul gioco d'azzardo per la tutela dei minori, sul divieto di pubblicità ingannevole, sul riciclaggio e sulla trasparenza dei flussi finanziari in materia di scommesse" (testo in pdf). 

Indice della relazione

  • Introduzione
  • Il reato di riciclaggio e la normativa italiana sul gioco. Cenni
  • sistematici
  • Patologie che affliggono il gioco lecito, emergenti dalla Relazione
  • della cosiddetta Commissione «Grandi»
  • La posizione dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di
  • Stato
  • L'attività della Guardia di finanza
  • Il pensiero delle associazioni antiusura
  • L'opinione di Confindustria
  • Analisi e considerazioni della Procura nazionale antimafia
  • Conclusioni e proposte normative
  • Appendice

2. Il reato di riciclaggio e la normativa italiana sul gioco. Cenni sistematici.

Secondo quanto disposto dall'articolo 14 del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, sono sottoposte alle norme antiriciclaggio (il decreto, agli articoli 24 e 39, fissa norme specifiche per l'offerta di giochi) (9):

  • l'attività di gestione di case da gioco, in presenza delle autorizzazioni concesse dalle leggi in vigore, nonché del requisito di cui all'articolo 5, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 1997, n. 457, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1998, n. 30 (articolo 14, comma 1, lettera d));
  • l'attività di offerta, attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse con vincite in denaro, con esclusione del lotto, delle lotterie ad estrazione istantanea o ad estrazione differita e concorsi pronostici, in presenza o in assenza delle autorizzazioni concesse dal Ministero dell'economia e delle finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, ai sensi dell'articolo 1, comma 539, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (articolo 14, comma 1, lettera e));
  • l'attività di offerta di giochi o scommesse con vincite in denaro, con esclusione del lotto, delle lotterie ad estrazione istantanea o ad estrazione differita e concorsi pronostici, su rete fisica, da parte di soggetti in possesso delle concessioni rilasciate dal Ministero dell'economia e delle finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, ai sensi dell'articolo 1, comma 539, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (art. 14, comma 1, lett. e-bis) (10).

È palese l'intento del legislatore di sottoporre all'antiriciclaggio, oltreché l'attività di gestione di case da gioco autorizzate (11), le attività di offerta di giochi (12) attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione (in presenza o in assenza delle autorizzazioni ministeriali) e di offerta di giochi su rete fisica, in possesso delle concessioni ministeriali.
La genericità della norma, nonché la mancanza di una definizione – nell'ambito del decreto legislativo n. 231 del 2007 – di «attività di offerta di giochi», portano a ritenere soggetti (ovviamente a seconda delle soglie di denaro giocate delle quali si parlerà più diffusamente in seguito) alla normativa di prevenzione de quo tutti i giochi individuati nell'articolo 14 del decreto legislativo n. 231 del 2007, così come modificato dal decreto legge 25 marzo 2010, n. 40, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2010, n. 73.
Un discorso a parte meritano i cosiddetti «Apparecchi da divertimento senza vincita in denaro» perché il rischio riciclaggio tramite tali giochi è escluso a priori, non potendo i giocatori ottenere vincite in denaro ma solo divertimento (rientrano fra questi: il biliardo, il calcio balilla, le pesche di abilità, le freccette, eccetera).
Si deve inoltre evidenziare come, per molti dei giochi elencati, il rischio riciclaggio debba ritenersi basso perché le possibilità di ottenere vincite in denaro (e quindi riuscire a riciclare il denaro che si è precedentemente giocato) sono proporzionalmente basse; si ritiene, infatti, che per molti giochi l'incognita fortuna porti a desistere dall'intento di riciclare tramite tali canali.
Quest'ultima osservazione, però, non induce a considerare i presìdi antiriciclaggio richiesti agli «operatori del gioco» inutili o eccessivi, poiché solo l'attività di prevenzione può contribuire ad abbattere completamente il rischio di cui si tratta.
Tornando agli adempimenti specifici dettati dal decreto antiriciclaggio (decreto legislativo n. 231 del 2007) in tema di giochi, si deve considerare, in primis, quanto disposto dall'articolo 24.
Per quel che riguarda gli operatori che svolgono attività di gestione di case da gioco (articolo 14, comma 1, lettera d), questi sono tenuti a procedere «all'identificazione e alla verifica dell'identità di ogni cliente che compia operazioni di acquisto e di cambio di "fiches" o di altri mezzi di gioco per importo pari o superiore a 2.000 euro». Gli obblighi di adeguata verifica della clientela si considerano comunque assolti se le case da gioco pubbliche procedono alla registrazione, all'identificazione e alla verifica dell'identità dei clienti fin dal momento dell'ingresso o prima di esso, indipendentemente dall'importo dei gettoni da gioco acquistati e adottano le modalità idonee a ricollegare i dati identificativi alle operazioni di acquisto e di cambio dei gettoni che ciascun cliente compie per un importo pari o superiore a quello di 2.000 euro. A tale ultimo riguardo, si ritiene che anche le case da gioco debbano porre particolare attenzione ai tentativi di frazionamento cui possono ricorrere gli avventori. Secondo quanto disposto dall'articolo 1, comma 2, lettera m), del decreto antiriciclaggio, infatti, per operazione frazionata s'intende un'operazione unitaria sotto il profilo economico, di valore pari o superiore ai limiti stabiliti, posta in essere attraverso più operazioni, singolarmente inferiori ai predetti limiti, effettuate in momenti diversi ed in un circoscritto periodo di tempo fissato in sette giorni, ferma restando la sussistenza dell'operazione frazionata quando ricorrano elementi per ritenerla tale.
In ragione di questa definizione, i gestori di case da gioco che volessero risultare compiutamente conformi al decreto antiriciclaggio, dovrebbero comunque sottoporre a identificazione tutti i clienti che, nell'arco di sette giorni, compiono operazioni di acquisto e cambio fiches o di altri mezzi di gioco per un importo pari o superiore a 2.000 euro (13).
Nello specifico, infine, l'attività di «adeguata verifica e conservazione dei dati» per chi gestisce case da gioco deve consistere nell'acquisizione dei dati identificativi del cliente, nonché nella registrazione (14) della data dell'operazione, del valore dell'operazione e dei mezzi di pagamento utilizzati.
Per gli operatori che svolgono attività di offerta di giochi o scommesse con vincite in denaro, su rete fisica, in possesso delle concessioni del Ministero dell'economia e delle finanze (articolo 14, comma 1, lettera e-bis), l'art. 24, comma 4, prevede che procedano alla identificazione e verifica d'identità di ogni cliente in caso di giocate superiori a 1.000
euro. Le modalità di acquisizione e conservazione richieste sono le medesime previste per i gestori di case da gioco (acquisizione dei dati identificativi del cliente; registrazione della data dell'operazione, del valore dell'operazione e dei mezzi di pagamento utilizzati). Anche in questo caso si ritiene che la piena conformità al decreto antiriciclaggio richieda a questa tipologia di operatori di sottoporre a identificazione tutti i clienti che giocano oltre 1.000 euro nell'arco di sette giorni (15).
Per gli operatori, invece, che svolgono attività di offerta, attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse con vincite in denaro, in presenza o in assenza dell'autorizzazione del Ministero dell'economia e delle finanze, sempre l'articolo 24, comma 4, richiede che questi procedano all'identificazione e alla verifica dell'identità di ogni cliente per giocate di importo superiore a 1.000 euro(16). Per questa particolare tipologia di operatori, l'articolo 24, comma 4, dispone ancora che possano consentire operazioni di ricarica dei conti di gioco, di acquisto e di cambio dei mezzi di gioco, esclusivamente attraverso mezzi di pagamento, ivi compresa la moneta elettronica, per i quali è possibile assolvere agli obblighi di identificazione. Tali operatori devono registrare e acquisire le informazioni relative:

  • ai dati identificativi dichiarati dal cliente all'atto dell'apertura dei conti di gioco o della richiesta delle credenziali di accesso ai giochi on line;
  • alla data delle operazioni di apertura e ricarica dei conti di gioco e di riscossione sui medesimi conti;
  • al valore delle operazioni sopra indicate e ai mezzi di pagamento utilizzati;
  • all'indirizzo IP, alla data, all'ora e alla durata delle connessioni telematiche nel corso delle quali il cliente, accedendo ai sistemi del gestore della casa da gioco on line, pone in essere le suddette operazioni (17).

Per quanto concerne l'adeguata verifica, dunque, le modalità di adempimento previste per gli operatori del settore giochi si discostano da quelle richieste agli intermediari ed ai professionisti obbligati all'antiriciclaggio.
È comunque necessario sottolineare come anche questi operatori debbano provvedere all'adeguata verifica dei clienti (con le modalità sopra riportate) quando vi sia sospetto di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, indipendentemente da qualsiasi deroga, esenzione o soglia applicabile.
In merito all'obbligo di registrazione, il decreto legislativo n. 231 del 2007 detta modalità «semplificate» sia per i gestori di case da gioco che per gli operatori che svolgono attività di offerta di giochi o scommesse con vincite in denaro, su rete fisica, da parte di soggetti in possesso delle concessioni del Ministero dell'economia e delle finanze. Questi possono utilizzare i sistemi informatici di cui sono dotati per lo svolgimento della propria attività. Alternativamente può essere istituito o un vero e proprio archivio unico informatico o un registro della clientela (in formato elettronico o cartaceo). Le uniche caratteristiche imprescindibili che devono caratterizzare il registro sono:

  • la numerazione progressiva di ogni pagina;
  • la circostanza che ogni pagina del registro debba essere siglata dal responsabile del registro;
  • l'indicazione, alla fine dell'ultimo foglio, del numero delle pagine di cui è composto il registro;
  • l'apposizione sull'ultimo foglio della firma del responsabile del registro.

Il registro deve essere tenuto in maniera ordinata, senza spazi bianchi e abrasioni. Nel caso in cui l'operatore svolga la propria attività in più sedi, può istituire per ciascuna di esse un registro apposito. I dati e le informazioni registrate con le modalità di cui sopra devono essere rese disponibili entro tre giorni dalla relativa richiesta da parte delle autorità competenti.
Gli operatori che offrono (in presenza o in assenza delle autorizzazioni del Ministero dell'economia e delle finanze), attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, giochi o scommesse con vincite in denaro, devono sottostare alle modalità di registrazione previste per gli intermediari (articolo 37 del decreto legislativo n. 231 del 2007). Ciò significa che questi devono necessariamente istituire un archivio unico informatico. L'archivio deve essere gestito in modo tale da assicurare la chiarezza, la completezza e l'immediatezza delle informazioni, la loro conservazione secondo criteri uniformi, il mantenimento della storicità delle informazioni, la possibilità di desumere evidenze integrate, la facilità di consultazione. Questa tipologia di operatori, dunque, deve attenersi anche alle disposizioni dettate dal Provvedimento della Banca d'Italia del 23 dicembre 2009, recante «Disposizioni attuative per la tenuta dell'archivio unico informatico e per le modalità semplificate di registrazione di cui all'articolo 37, commi 7 e 8, del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 102 del 4 maggio 2010.
L'ultimo (ma non meno importante) adempimento cui sono tenuti gli operatori del settore giochi è quello della segnalazione di operazioni sospette.
Per quanto riguarda questo adempimento le norme sono comuni a quelle previste per tutti gli obbligati. Tutti i soggetti menzionati negli articoli da 10 a 14 del decreto antiriciclaggio inviano all'Unità di informazione finanziaria (UIF) una segnalazione di operazione sospetta quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio.
A tale riguardo è d'uopo ricordare come, con decreto del Ministero dell'interno 17 febbraio 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 48 del 28 febbraio 2011, siano stati emanati gli indicatori di anomalia 18 al fine di agevolare l'individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio da parte delle categorie di operatori non finanziari.
Nell'ambito di questo provvedimento, a parte l'elencazione di alcuni indicatori generali destinati a tutti gli operatori finanziari (indicatori connessi all'identità o all'atteggiamento del cliente; indicatori connessi alle modalità di esecuzione delle operazioni; indicatori relativi ai mezzi di pagamento utilizzati), sono menzionati degli indicatori specifici relativi alle attività di gestione di case da gioco e all'offerta, attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro (19).

Note
9) Per una più approfondita disamina del decreto 231/2007 si rinvia, da ultimo, a R. Razzante, La regolamentazione antiriciclaggio in Italia, II Edizione, Giappichelli, Torino, 2011.
10) Riportiamo il testo completo dell'art. 14, D.lgs. 231/2007:
"1. Ai fini del presente decreto per "altri soggetti" si intendono gli operatori che svolgono le attività di seguito elencate, il cui esercizio resta subordinato al possesso delle licenze, autorizzazioni, iscrizioni in albi o registri, ovvero alla preventiva dichiarazione di inizio attività specificatamente richieste dalle norme a fianco di esse riportate:
a) recupero di crediti per conto terzi, in presenza della licenza di cui all'articolo 115 del TULPS;
b) custodia e trasporto di denaro contante e di titoli o valori a mezzo di guardie particolari giurate, in presenza della licenza di cui all'articolo 134 del TULPS;
c) trasporto di denaro contante, titoli o valori senza l'impiego di guardie particolari giurate, in presenza dell'iscrizione nell'albo delle persone fisiche e giuridiche che esercitano l'autotrasporto di cose per conto di terzi, di cui alla legge 6 giugno 1974, n. 298;
d) gestione di case da gioco, in presenza delle autorizzazioni concesse dalle leggi in vigore, nonché al requisito di cui all'articolo 5, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 1997, n. 457, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1998, n. 30;
e) offerta, attraverso la rete internet e altre reti telematiche o di telecomunicazione, di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro, in presenza delle autorizzazioni concesse dal Ministero dell'economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, ai sensi dell'articolo 1, comma 539, della legge 23 dicembre 2005, n. 266;
e-bis) offerta di giochi, scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro, anche in assenza delle autorizzazioni rilasciate dal Ministero dell'economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei Monopoli si stato, ai sensi dell'articolo 1, comma 539, della legge 23 dicembre 2005, n. 266;
f) agenzia di affari in mediazione immobiliare,in presenza dell'iscrizione nell'apposita sezione del ruolo istituito presso la camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, ai sensi della legge 3 febbraio 1989, n. 39."
11) Si ritiene che il rischio di utilizzare tale attività a scopo di riciclaggio sia piuttosto elevato.
12)  Nel corso della relazione con il termine "gioco" si indicherà anche l'attività di offerta di scommesse o concorsi pronostici con vincite in denaro.
13) Sempreché non si sia deciso, a livello di policy interna, di sottoporre ad adeguata verifica tutti i clienti, a prescindere dalla somma giocata
14)  Per quel che riguarda l'attività di conservazione dei dati raccolti, l'articolo 24 (per i gestori di case da gioco) rinvia espressamente all'articolo 39 del decreto antiriciclaggio, il quale riguarda le modalità di registrazione per i soggetti indicati nell'art. 14. Ciò significa che non sussiste per questi l'obbligo di istituzione di un archivio unico informatico, il quale può essere più agevolmente sostituito da un registro cartaceo.
15) Si rimanda alla nota n. 13.
16) Si rimanda a quanto già anticipato per le altre categorie di operatori analizzate, nonché alla nota n. 13.
13) Sempreché non si sia deciso, a livello di policy interna, di sottoporre ad adeguata verifica tutti i clienti, a prescindere dalla somma giocata.
14)Per quel che riguarda l'attività` di conservazione dei dati raccolti, l'articolo 24 (per i gestori di case da gioco) rinvia espressamente all'articolo 39 del decreto antiriciclaggio, il quale riguarda le modalità di registrazione per i soggetti indicati nell'articolo 14. Ciò significa che non sussiste per questi l'obbligo di istituzione di un archivio unico informatico, il quale può essere più agevolmente sostituito da un registro cartaceo.
15) Si rimanda alla nota n. 13.
16) Si rimanda a quanto già anticipato per le altre categorie di operatori analizzate, nonché alla nota n. 13.
17) Questi dati sono soggetti a conservazione per un periodo di due anni.
18) Si ricorda come con la locuzione «indicatori di anomalia» ci si riferisce agli indici emanati, a titolo esemplificativo, per facilitare e supportare l'attività valutativa dei soggetti obbligati all'antiriciclaggio. La presenza di un indice di anomalia fra quelli dettati dal Ministero non deve portare l'operatore, oggettivamente (per la mera ricorrenza dello stesso), all'inoltro di una segnalazione, ma lo deve supportare (e indirizzare) ad una valutazione più approfondita dell'operatività posta in essere.
19) Gli indicatori specifici sono i seguenti: modalità di gioco tali da suscitare il dubbio che il cliente possa operare per conto di soggetti terzi; acquisto di un rilevante numero di gettoni, specie se ripetuto, a fronte della mancata partecipazione al gioco; acquisto di gettoni e partecipazione al gioco in maniera ridotta da parte di più soggetti, seguito dalla richiesta di convertire i gettoni con un assegno intestato a favore di una terza persona; alimentazione del conto gioco on line da parte di soggetti terzi; improvviso e vorticoso aumento di giocate a valere su un conto gioco per lungo tempo inattivo; partecipazione al gioco effettuata di concerto con altri clienti al fine di contenere e compensare le rispettive perdite; richiesta di emissione di un certificato o un assegno di vincita a nome di terzi soggetti, non legati da rapporti personali; ingresso al casinò da parte di soggetti già in possesso di gettoni di gioco; ripetuto acquisto per contanti di gettoni da gioco senza poi partecipare al gioco, ovvero partecipandovi in maniera occasionale e comunque molto ridotta rispetto al volume di gettoni di gioco complessivamente acquisiti e successiva richiesta di conversione dei gettoni in assegno; cambio di gettoni da gioco in assegni o altri mezzi di pagamento di importo frazionato, per fini che non appaiono riconducibili al gioco; acquisto cospicuo di gettoni di gioco utilizzando contante di piccolo taglio; conto gioco con giacenze rilevanti e non movimentato; richiesta di cambiare in un unico assegno le somme risultanti dalle vincite, alle quali il cliente aggiunge ulteriori somme proprie in contanti; tentato acquisto di gettoni di gioco da altri giocatori, soprattutto se per contanti.

Link utili

  • La Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali
  • "Relazione sul fenomeno delle infiltrazioni mafiose nel gioco lecito e illecito" (22 luglio 2011)
  • Disegno di legge numero 2714 "Misure urgenti sul gioco d'azzardo per la
    tutela dei minori, sul divieto di pubblicità ingannevole, sul
    riciclaggio e sulla trasparenza dei flussi finanziari in materia di
    scommesse". 
    (testo in pdf)

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Informazioni sull'autore dell'articolo 

Agatino Grillo

Agatino Grillo è l'ideatore e curatore dei siti www.compliancenet.it e www.compliance-normativa.it 

Biografia più ampia http://compliance-normativa.it/author/agatino-grillo 

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