Banca d’Italia: crisi finanziaria e azione di vigilanza - gli scenari evolutivi

Il 4 giugno 2009 Stefano Mieli, Direttore Centrale per la Vigilanza Creditizia e Finanziaria di Banca d’Italia, è intervenuto alla convention ABI 2009 dedicata a "Basilea 2 e la crisi finanziaria"  con un intervento dal titolo "Crisi finanziaria e azione di vigilanza - gli scenari evolutivi" (pdf, 11 K, 19 pp.)
Nella prima parte del suo intervento il dottor Mieli ha svolto interessanti considerazioni sugli effetti che la crisi finanziaria in atto da quasi due anni ha avuto sul sistema bancario italiano, concentrandosi sulle prospettive per i rischi creditizi nell’attuale fase di forte peggioramento ciclico. Nella seconda parte del suo intervento il dottor Mieli ha indicato una possibile chiave di lettura delle risposte che si vanno definendo, sia nelle sedi internazionali sia a livello nazionale, da parte delle autorità di vigilanza.
Di seguito pubblichiamo l’indice dell’intervento di Stefano Mieli e parti del suo discorso tratte dal capitolo 3 ("Gli sviluppi regolamentari nelle sedi internazionali"), il capitolo 6 ("L’attuazione di Basilea 2") ed il capitolo 7 ("Conclusioni").

Indice

  1. Le fasi della crisi
  2. Le banche italiane
  3. Gli sviluppi regolamentari nelle sedi internazionali
  4. Gli interventi sul capitale
  5. L’azione della Banca d’Italia
  6. L’attuazione di Basilea 2
  7. Conclusioni

3 - Gli sviluppi regolamentari nelle sedi internazionali

La crisi ha posto in evidenza la necessità di rafforzare la regolamentazione finanziaria e l’azione di supervisione. La stabilità finanziaria è condizione necessaria per assicurare lo sviluppo dell’economia. Squilibri nei bilanci degli intermediari possono esercitare un forte impatto sulle prospettive di crescita del settore reale; un’attenta gestione della liquidità, la disponibilità di adeguate riserve patrimoniali e, più in generale, una corretta misurazione dei rischi sono fattori chiave per evitare che si inneschino circoli viziosi tra fragilità finanziaria, capacità delle banche di finanziare l’economia e crescita.
Con la riflessione stimolata dalla crisi è stato delineato a livello internazionale un intenso programma di riforme della regolamentazione finanziaria e del sistema dei controlli di vigilanza. Alla luce delle strette interconnessioni tra paesi e mercati, l’efficacia di tali interventi dipende dall’intensità del coordinamento internazionale che ha richiesto, e sta richiedendo, uno sforzo senza precedenti.
A livello dei Capi di Stato e di Governo del G-20, a partire da novembre 2008, sono state individuate le priorità di una strategia volta a ridefinire la regolamentazione finanziaria. Le linee di azione sono state approvate dal vertice di Londra del 2 aprile scorso.
In ambito europeo nell’ottobre 2007 il Consiglio Ecofin ha individuato una serie di priorità per rafforzare i meccanismi per la tutela della stabilità finanziaria, migliorare la trasparenza, i metodi di valutazione delle attività, i sistemi di gestione dei rischi, il funzionamento dei mercati; su scala globale nell’aprile 2008 il Financial Stability Forum – ora Financial Stability Board – ha formulato concrete proposte di intervento, alla cui attuazione stanno lavorando i principali comitati di vigilanza e di regolamentazione, le autorità nazionali.
Una prima area di intervento riguarda il perimetro della regolamentazione. La crisi ha avuto origine in comparti non regolamentati del sistema finanziario statunitense (il cosiddetto shadow banking system) e si è rapidamente trasmessa anche a paesi che hanno adottato approcci regolamentari che lasciavano meno spazio a soggetti non vigilati. Ciò ha reso urgente la necessità di ampliare l’ambito di applicazione della regolamentazione finanziaria: tutte le istituzioni finanziarie, i mercati e gli strumenti con rilevanza sistemica, indipendentemente dalla caratteristiche giuridiche, dovranno essere assoggettati a un adeguato livello di controlli.
In secondo luogo, dovrà essere arricchita la capacità delle autorità di individuare in via preventiva i rischi sistemici nei mercati finanziari e dovrà essere migliorata l’interazione tra l’analisi dei rischi a livello macroprudenziale e l’attività di vigilanza microprudenziale, sui singoli intermediari. Come la crisi ha ampiamente dimostrato, il contenimento della probabilità di insolvenza dei singoli intermediari non è da solo sufficiente a garantire la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso.
È in corso di approfondimento anche il ruolo che i meccanismi di incentivazione e remunerazione del management hanno avuto nella crisi. Se da un lato la leva retributiva costituisce uno strumento essenziale per allineare gli obiettivi dei managers a quelli dell’impresa, dall’altro essa può innescare incentivi perversi con implicazioni anche significative per la tutela degli azionisti e la stabilità degli intermediari. Lo scorso aprile il FSB ha emanato principi - analoghi a quelli introdotti nel 2008 dalla Banca d’Italia - volti a garantire che i sistemi di remunerazione e incentivazione tengano conto dei rischi assunti e dei risultati effettivamente conseguiti dagli intermediari. La Commissione europea ha annunciato, nell’ambito delle modifiche alla direttiva sui requisiti patrimoniali di banche e imprese di investimento, regole miranti a dotare le autorità di vigilanza del potere di adottare idonee misure correttive in materia di sistemi di remunerazione.
Altro tema rilevante è quello della cooperazione internazionale tra autorità. Su impulso del Financial Stability Board, verranno stabiliti “collegi dei supervisori” per tutte le principali istituzioni finanziarie a livello globale, al fine di migliorare l’efficienza dei controlli e la valutazione dei rischi; inoltre, saranno migliorati i canali di cooperazione e di coordinamento tra le autorità di vigilanza e le banche centrali sia in condizioni di mercato normali sia in caso di crisi.
La necessità di potenziare la cooperazione di vigilanza è particolarmente evidente in Europa, dove i 45 gruppi cross-border censiti dalla BCE rappresentano più di due terzi delle attività del settore bancario. La revisione della direttiva CRD approvata in maggio introduce l’obbligo per l’autorità che esercita la vigilanza consolidata di costituire collegi dei supervisori per tutti i gruppi bancari esistenti nell’Unione con insediamenti esteri; i compiti di coordinamento dell’autorità che esercita la vigilanza consolidata sono stati estesi alla valutazione dell’adeguatezza patrimoniale nell’ambito del secondo pilastro.
Obiettivo ultimo delle proposte contenute nel rapporto redatto su incarico della Commissione europea dal gruppo presieduto da J. de Larosière è quello di rendere più incisiva l’analisi macroprudenziale e più efficace il coordinamento tra autorità nazionali nel controllo delle istituzioni cross-border. Tra gli elementi positivi del nuovo sistema rientrano l’adozione di un rulebook uniforme a livello europeo, la possibilità per le autorità europee di emanare standard regolamentari vincolanti e il rafforzamento del ruolo e delle funzioni dei collegi dei supervisori. Una proposta di attuazione della Commissione europea, che intende accelerare il processo di riforma per concluderlo entro il 2010, verrà discussa al Consiglio Ecofin del 9 giugno e al prossimo Consiglio UE.

6. L’attuazione di Basilea 2

Anche sul fronte di Basilea 2 l’azione della Banca d’Italia è rimasta incisiva, al fine di favorire una corretta attuazione delle norme prudenziali da parte delle banche. In prospettiva, occorre proseguire gli sforzi per accompagnare gli intermediari verso l’adozione di robusti sistemi di valutazione dei rischi ed evitare che le regole prudenziali accentuino la naturale ciclicità dell’attività finanziaria.
Nell’ambito del Primo Pilastro rimane essenziale che la misurazione dei rischi, soprattutto se basata sulle metodologie avanzate, sia integrata nella effettiva gestione aziendale. Il corretto apprezzamento dei rischi da parte dell’autorità non può prescindere dalle valutazioni condotte dagli stessi intermediari con le metodologie impiegate a fini gestionali e di pianificazione.
L’affidabilità delle misure di rischio adottate nel Primo Pilastro è anche condizione necessaria perché le autorità possano effettuare con efficacia le verifiche e i necessari interventi nell’ambito del Secondo Pilastro. In questo contesto, dovrà essere trovato il giusto equilibrio tra l’autovalutazione, che le banche sono chiamate a condurre e il giudizio delle autorità di vigilanza. L’obiettivo ultimo del Secondo Pilastro è quello di ottenere da ogni intermediario un’autonoma valutazione di tutti i rischi che esso fronteggia e dell’adeguatezza dei propri sistemi 1 1
organizzativi e di controllo, oltre che della dotazione ottimale di capitale. La pianificazione delle risorse di capitale correlate ai rischi assunti viene posta al centro della gestione aziendale.
Per tenere conto della novità delle previsioni normative e della complessità del processo organizzativo sottostante all’ICAAP (Internal Capital Adequacy Assessment Process), la sua introduzione è stata graduale. Veniva previsto che i primi resoconti potessero prendere in considerazione solo i rischi più rilevanti e adottare metodologie anche non completamente affinate. Ciò nonostante i primi resoconti trasmessi alla Banca d’Italia a fine 2008 evidenziano diversi aspetti suscettibili di miglioramento.
In primo luogo vi deve essere piena consapevolezza da parte del management sull’importanza del processo ICAAP come strumento centrale della pianificazione strategica aziendale, sulla base del quale fondare il confronto con la Vigilanza.
Sul piano metodologico sono ancora ampi gli spazi per migliorare le modalità di identificazione, misurazione, valutazione e gestione dei rischi: devono essere riviste le modalità di gestione del rischio di liquidità e del rischio di controparte sottostante all’utilizzo di strumenti finanziari complessi; va analizzata in modo compiuto l’esposizione al rischio di tasso sull’intero bilancio, che deve essere integrata con l’attività di monitoraggio della trasformazione delle scadenze; vanno migliorati i sistemi per gestire e presidiare le concentrazioni creditizie, sia verso singoli gruppi di prenditori, sia verso particolari aree geografiche o settori di attività economica. Le tecniche di attenuazione del rischio di credito sono efficaci solo se attentamente gestite; diversamente generano rischi aggiuntivi. I rischi non finanziari sono, per loro stessa natura, difficili da definire prima ancora che da misurare: tuttavia è necessario uno sforzo per accrescere la consapevolezza del rischio reputazionale e strategico connesso con specifici comparti di operatività, prodotti, mercati. Tale consapevolezza è elemento necessario per impostare politiche volte alla sua attenuazione, che sono imprescindibili laddove non si preveda un presidio patrimoniale.
Nei prossimi mesi l’analisi dei resoconti ICAAP “a regime”, appena trasmessi dagli intermediari vigilati, consentirà di verificare se i processi di pianificazione patrimoniale si stanno irrobustendo; sulla base di tali valutazioni rappresenteremo agli intermediari le esigenze di miglioramento.

7. Conclusioni

La crisi finanziaria ha imposto un profondo ripensamento della regolamentazione sul sistema finanziario, con l’obiettivo di migliorarne la robustezza. Condizioni fondamentali perché ciò accada sono l’ampliamento del perimetro della vigilanza prudenziale e una definizione più accurata delle relazioni tra presidi di vigilanza (in termini sia di capitale sia di liquidità) e rischi bancari. Va evitato che le regole prudenziali concorrano ad accentuare la naturale ciclicità dell’attività di intermediazione finanziaria.
Tuttavia, oltre alla definizione di regole migliori, occorre anche fare in modo che quelle esistenti siano applicate in modo efficace.
Il nuovo Accordo sul Capitale è entrato in vigore contestualmente al dipanarsi della crisi. Esso è criticato per la sua presunta prociclicità. In questa fase il problema mi sembra essere piuttosto la difficoltà di incorporare nelle misure di rischio, come richiesto dall’Accordo, tutta l’informazione disponibile riguardo alle controparti affidate.
Ciò che più stupisce della crisi che stiamo attraversando è la rapidità del mutamento dello scenario economico: attraverso il meccanismo delle aspettative il fallimento di Lehman ha determinato una caduta repentina della attività: domanda, produzione, commercio internazionale hanno subito una flessione drastica e improvvisa. I sistemi interni delle banche devono incorporare tempestivamente tutte le informazioni necessarie per una compiuta valutazione della rischiosità della clientela, pur mantenendo la necessaria ottica prospettica; utilizzando i margini di flessibilità offerti dalla regolamentazione, deve essere intensificata la raccolta di informazioni qualitative ed extra-contabili; devono essere avviati programmi specifici di revisione delle posizioni affidate.
Le informazioni sulle condizioni delle imprese affidate sono generalmente disponibili presso le banche, ad esempio nella forma dei tradizionali indicatori andamentali e della conoscenza dei gestori. E’ necessario che gli intermediari ne facciano uso per integrare le indicazioni dei modelli e per giungere a quella valutazione equilibrata e lungimirante a cui sono state chiamate dal Governatore Draghi.

 

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