Banca d'Italia - Lo stato del sistema bancario italiano e le prospettive per l’attività normativa (audizione Enria)

Il 17 novembre 2010 ha avuto luogo presso la Camera dei Deputati l’audizione di Andrea Enria, Capo del Servizio Normativa e politiche di vigilanza di Banca d’Italia che ha relazionato su "Lo stato del sistema bancario italiano e le prospettive per l’attività normativa".
Il testo della relazione è disponibile in formato pdf  direttamente dal sito della Banca d’Italia e nei seguenti altri formati (conversione a cura di http://www.compliancenet.it): epubxhtml,  doc, odt

Nella sua audizione il dottor Enria ha:

  • descritto la situazione attuale del sistema bancario italiano (§1);
  • discusso l’impatto della riforma dei requisiti patrimoniali (Basilea 3) (§ 2),
  • anticipato il lavoro normativo che aspetta il mondo bancario nel corso del prossimo anno (§ 3).

Enria ha inoltre presentato le linee principali del programma di lavoro normativo per il 2011 che la Banca d’Italia si è impegnata a preparare e pubblicare ai sensi dell’art. 23 della legge sul risparmio e analizzato in particolare le attività previste in relazione alla "razionalizzazione dei controlli sugli intermediari non bancari" e alla tutela della clientela.

"I prossimi anni vedranno una produzione normativa intensa" ha detto Enria "in quanto è probabile che si aprirà una nuova fase di innovazione finanziaria, con nuovi prodotti e intermediari creati per minimizzare l’onere delle nuove norme e trasferire attività di intermediazione in aree non regolamentate o soggette a una vigilanza meno stringente. Sarà anche importante assicurare che le nuove regole siano effettivamente attuate in modo rigoroso in tutte le giurisdizioni, per evitare nuovi fenomeni di arbitraggio regolamentare. Il FSB (Financial Stability Board) e le nuove autorità di vigilanza europee dovranno assicurare un’attenta verifica dell’applicazione delle nuove regole".

Nel seguito una breve sintesi del discorso di Enria in particolare per gli aspetti relativi al "programma di lavoro 2011" e la "razionalizzazione dei controlli sugli intermediari non bancari" e la tutela della clientela.

Programma di lavoro 2011

"Nelle prossime settimane pubblicheremo il programma dei lavori normativi della Banca d’Italia per il 2011. È un’innovazione metodologica in preparazione da tempo, ora prevista dal nostro regolamento dello scorso marzo sull’adozione degli atti normativi (qui in pdf)."
Il programma sarà oggetto di consultazione pubblica, al fine di acquisire il punto di vista degli operatori e degli utilizzatori di servizi finanziari sulle priorità individuate e sul calendario dei lavori di produzione regolamentare.
Il programma risponde a una logica di vigilanza risk-based e presenta vantaggi anche sotto il profilo organizzativo e di verifica dell’azione. La Banca d’Italia potrà ottimizzare i processi di produzione normativa e dovrà dare pubblicamente conto di cambiamenti nelle priorità e nella tempistica dei progetti che si rendessero necessari nel caso, non improbabile, che nel corso dell’anno vi siano nuove iniziative legislative nazionali o europee o emergenze dettate dall’evoluzione dei mercati. Gli operatori potranno pianificare in anticipo la partecipazione ai processi di consultazione e successivamente l’adeguamento alle innovazioni normative.
L’analisi di impatto della regolamentazione è diventata un’altra componente essenziale del metodo di produzione normativa: consente di verificare l’esigenza di un intervento regolamentare e di valutare costi e benefici delle diverse opzioni, per la varie categorie di portatori di interessi. I risultati dell’analisi di impatto fanno parte dei testi sottoposti a consultazione e contribuiscono a rendere più trasparenti le ragioni alla base delle scelte normative.

Le direttive CRD 3 e UCITS 4

Tra la fine del 2010 e la prima metà del 2011 devono essere attuati in Italia due importanti provvedimenti comunitari: le direttive CRD 3 (Capital Requirements Directive) e UCITS 4 (Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities).
La CRD 3, approvata ma non ancora pubblicata, riguarda i sistemi di remunerazione in banche e SIM, l’introduzione di un regime prudenziale più rigoroso per la detenzione di titoli frutto di cartolarizzazione, regole rafforzate per i requisiti patrimoniali a fronte dei rischi di mercato assunti dalle banche. L’attuazione di buona parte della direttiva potrà avvenire attraverso disposizioni della Banca d’Italia sulla base del quadro normativo esistente. Sarà così possibile rispettare, in larga misura, il termine del 1° gennaio 2011 previsto per il recepimento delle regole sulle remunerazioni. La trasposizione completa richiederà anche misure legislative che rendano esplicito il rilievo che i profili del governo societario e delle remunerazioni assumono nella regolamentazione di vigilanza, consentendo alle autorità di controllo di intervenire direttamente sui sistemi di remunerazione e incentivazione e, nei casi previsti dalla direttiva , imporre limiti.
Il recepimento della CRD 3 potrebbe costituire l’occasione per attribuire alla Banca d’Italia il potere di rimuovere singoli componenti degli organi di amministrazione e controllo delle banche, come richiesto dal Fondo Monetario Internazionale e dal Financial Stability Board.

La UCITS 4 interviene nel comparto del risparmio gestito, per favorire l’integrazione del mercato europeo e il consolidamento del settore: introduce il passaporto europeo per le società di gestione, prevede regole armonizzate per le fusioni, rafforza i meccanismi di cooperazione di vigilanza. La delega legislativa per il recepimento – da completare entro il 1° luglio 2011 – è prevista nel disegno di legge comunitaria 2010, che è all’esame del Parlamento.

Un grosso impegno nel corso del 2011 deriverà dai lavori per attuare la riforma di Basilea 3 e completare il programma del FSB sulle istituzioni sistemicamente rilevanti (Systemically Important Financial Institutions - SIFIs) e sulla gestione e risoluzione delle crisi bancarie.

La razionalizzazione dei controlli sugli intermediari non bancari e la tutela della clientela

In luglio il Governo ha approvato il decreto legislativo n. 141 (Attuazione della direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori), che dà attuazione alla nuova direttiva comunitaria sul credito ai consumatori, rafforza le disposizioni del Testo unico bancario sulla tutela dei clienti, riforma il regime giuridico di intermediari non bancari, agenti in attività finanziaria e mediatori creditizi.

Il provvedimento vuole assicurare che gli intermediari finanziari siano patrimonialmente solidi e dotati di professionalità adeguata, i canali distributivi diversificati e affidabili, le regole a tutela della clientela efficaci, il sistema di enforcement robusto. È un intervento normativo molto ampio e prevede un’entrata in vigore delle disposizioni differita e a geometria variabile.
"Questa complessità, anche temporale" ha detto Enria "si è inevitabilmente accompagnata a sviste redazionali, insoddisfacente coordinamento interno, problemi interpretativi sulle modalità di passaggio da un regime all’altro".
Gli aspetti più urgenti, emersi sin dalla fase di primissima applicazione, sono affrontati in uno schema di decreto legislativo all’attenzione del Parlamento per il parere (AC 287).
L’intervento mira a chiarire che ciascuna delle quattro parti di cui si compone la riforma (attuazione della direttiva sul credito al consumo, trasparenza, riforma degli intermediari finanziari, disciplina di agenti e mediatori) entra a regime quando verrà emanata la relativa regolamentazione secondaria: si evitano così soluzioni di continuità tra la vecchia e la nuova disciplina. A questo principio sono previste alcune deroghe puntuali: ad esempio, valgono sin da subito le norme che limitano la riserva di attività finanziaria alla sola concessione di credito.
"Per la Banca d’Italia è essenziale che sia fatta chiarezza al più presto su questi punti, al fine di evitare che controversie sulla disciplina applicabile rendano più difficile l’adozione di interventi correttivi e la gestione di casi di patologia, purtroppo assai frequenti in questi comparti a seguito della crisi".

L’attuazione del decreto n. 141 richiederà l’emanazione di una serie di provvedimenti di attuazione, che spettano al CICR, al Ministro dell’economia e delle finanze e alla Banca d’Italia.
La disciplina secondaria che dovrà essere messa a punto per prima riguarda il credito ai consumatori, considerato che il termine di recepimento della direttiva 2008/48/CE è scaduto nello scorso giugno: i provvedimenti del CICR e della Banca d’Italia dovranno essere approvati entro il 17 gennaio prossimo.

Le norme secondarie in materia di intermediari, agenti e mediatori dovranno essere messe a punto entro la fine dell’anno prossimo. È questo uno degli impegni più importanti del programma normativo per il 2011: servirà una calibrazione attenta, considerato che con il nuovo regime gli operatori – soprattutto quelli minori – potranno trovarsi a sostenere costi di adeguamento elevati e, nei casi limite, dovranno cambiare attività o strategia commerciale quando non anche uscire dal mercato.
Il decreto n. 141 include la trasparenza e la correttezza dei comportamenti tra gli obiettivi istituzionali della Banca d’Italia, mettendo in evidenza che la tutela della clientela rappresenta un valore in sé e non solo un mezzo per promuovere la stabilità, l’efficienza e la competitività del sistema finanziario.

"Stiamo già lavorando da tempo in questa direzione" ha ricordato Enria "Nel corso del 2009 abbiamo rivisto l’intera disciplina secondaria sulla trasparenza, mutandone radicalmente l’impianto.

Sul piano dei controlli, intendiamo concentrarci nel prossimo futuro sulle aree che sembrano più critiche alla luce della nostra attività di vigilanza, degli esposti della clientela e delle decisioni dell’Arbitro Bancario Finanziario:

  • documentazione di trasparenza carente;
  • modifiche unilaterali delle condizioni contrattuali non consentite;
  • ostacoli alla portabilità dei finanziamenti;
  • insufficienti standard di sicurezza per carte di credito o di pagamento e per le operazioni di internet banking;
  • scarsa correttezza nella vendita di polizze assicurative connesse al credito;
  • mancato controllo delle reti esterne di distribuzione dei prodotti".

Rimane aperta, anche a seguito del decreto 141, la controversa questione della remunerazione che le banche richiedono sugli affidamenti e sugli scoperti, sulla quale il legislatore è intervenuto a più riprese nello scorso anno. Le innovazioni introdotte hanno contribuito ad avviare un salutare ripensamento della struttura delle commissioni da parte del mercato. Sono però rimaste incertezze interpretative e aspetti non disciplinati, che hanno lasciato alle banche ampi spazi di elusione.
La Banca d’Italia, nei limiti dei propri poteri, ha imposto incisivi obblighi di trasparenza e organizzativi per agevolare la comprensione delle clausole contrattuali e favorire la concorrenza attraverso la comparabilità delle offerte disponibili. La regolamentazione sulla trasparenza, però, può fare poco per rendere comprensibili e tra loro comparabili forme di remunerazione radicalmente diverse tra loro, molto complesse e intrinsecamente opache ancora consentite dalla legge.
"Abbiamo già manifestato la nostra convinzione che sia necessario un nuovo intervento del legislatore."
Vanno in questa direzione due proposte di legge all’attenzione della Camera dei deputati, la n.3328 dell’on.le Nastri e la n. 3551 degli on.li Fugatti e altri. Anche la Banca d’Italia ha elaborato una proposta di modifica, già trasmessa al Governo e da me illustrata nel corso di un’audizione tenuta nel marzo scorso davanti alla VI Commissione Finanze e Tesoro del Senato.
La proposta di Banca d’Italia prevede:

  • il divieto di commissione di massimo scoperto;
  • la possibilità di remunerare gli affidamenti esclusivamente con una commissione per la messa a disposizione dei fondi, onnicomprensiva e proporzionale;
  • per gli scoperti di conto (anche in presenza di fido), una commissione espressa in misura fissa e in valore assoluto, per compensare le banche delle spese di istruttoria veloce;
  • la possibilità di estendere queste regole ad altri rapporti con analoghe caratteristiche (ad esempio le carte revolving).
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