Banca d’Italia: Considerazioni finali del governatore 2009 – gli aspetti di vigilanza e controllo

Il 31 maggio 2010, in occasione dell’Assemblea Ordinaria dei Partecipanti, il governatore della Banca d’Italia Mario Draghi ha esposto le sue "Considerazioni finali" (qui in formato pdf e video dal sito di Bankit, qui in formato epub a cura di ComplianceNet).
Tra i temi affrontati anche quelli riferiti alla vigilanza ed al sistema dei controlli interni; Draghi ha rimarcato che la vigilanza italiana si distingue per alcune importanti caratteristiche, in quanto non si limita a stabilire principi prudenziali ed a verificare il rispetto delle regole ma, al contrario, valuta strategie e gestione degli intermediari; senza sostituirsi alle scelte imprenditoriali, verifica che governance, organizzazione, processi operativi e sistemi di controllo siano coerenti con i rischi. Il governatore ha inoltre ricordato che "il vaglio accurato da parte della Vigilanza dei requisiti degli esponenti di banche o altri intermediari vigilati è un fondamentale strumento di controllo, garanzia di stabilità. Lo è anche la possibilità di rimuovere i responsabili di gestioni scorrette o altamente rischiose prima che la situazione sia gravemente deteriorata e si debbano perciò attivare provvedimenti di rigore. Un’estensione dei poteri della Vigilanza in questa direzione è opportuna".
Nel seguito l’indice del documento e le parti delle considerazioni relative a"le lezioni della crisi", "Banche, vigilanza" e le conclusioni.

Indice del documento

  • L’evoluzione della crisi e la cooperazione internazionale
  • Le lezioni della crisi
  • L’area dell’euro
  • L’economia italiana
  • Competitività e crescita
  • Banche, vigilanza
  • *** Conclusioni

Le lezioni della crisi

La radice della crisi che investe il mondo da quasi tre anni sta in carenze regolamentari e di vigilanza nelle piazze finanziarie più importanti. La politica monetaria espansiva condotta negli Stati Uniti dalla fine degli anni novanta ha contribuito a creare un ambiente finanziario favorevole all’aumento esplosivo dell’indebitamento privato e all’aggravarsi degli squilibri globali; questi fattori hanno acuito gli effetti della crisi e ne hanno favorita la trasmissione.
Ne discendono chiare indicazioni per il futuro, riguardo sia al sistema di regolamentazione finanziaria, sia alle politiche monetarie.
Dall’inizio della crisi il Financial Stability Board (FSB) è stato investito dalle massime istanze politiche mondiali della responsabilità di disegnare il quadro regolamentare in cui opererà l’industria finanziaria negli anni a venire. Ho più volte descritto le linee che hanno guidato, che guidano questo disegno; come esse traggano dalla diagnosi delle debolezze del passato la traccia per l’azione presente e futura; come l’obiettivo finale del lavoro sia quello di rendere il sistema più solido di fronte alle crisi. Alcune potranno essere prevenute; altre saranno inevitabili, ma possiamo agire per limitarne danni e contagio.

L’agenda si sviluppa su quattro filoni:

  • i) definire regole generali per le banche: un patrimonio più robusto, una leva finanziaria più contenuta, il controllo dei rischi di liquidità ne sono i pilastri;
  • ii) introdurre disposizioni specifiche per gli intermediari sistemici, dirette a ridurre la probabilità di un loro eventuale fallimento; a permetterne, ove questo si produca, una gestione ordinata e arginarne il contagio;
  • iii) ridurre la rilevanza dei rating nella supervisione, al tempo stesso accrescendo la concorrenza tra le agenzie di rating e controllando efficacemente l’integrità dei loro processi decisionali, la trasparenza dei loro giudizi;
  • iv) aumentare la trasparenza delle contrattazioni sui mercati finanziari già regolamentati; ricondurre i mercati over the counter entro un quadro di regole globalmente condivise che impongano contratti standard e il regolamento delle transazioni presso controparti centrali assoggettate a vigilanza.

Per il primo blocco di riforme la convergenza internazionale deve essere massima, altrimenti l’arbitraggio regolamentare e l’integrazione tra i mercati ne vanificheranno l’applicazione. Per il secondo blocco è più opportuno parlare di armonizzazione minima: tutti dovranno prendere delle misure nei confronti degli intermediari sistemici, ma è illusorio pensare che modi e tempi di attuazione siano gli stessi per tutti i paesi, perché troppo grande è la diversità di istituzioni, mercati, modelli di business, storie economiche. Solo quando governi e regolatori potranno lasciar fallire le istituzioni che lo meritano, senza provocare catastrofi come quella seguita al fallimento di Lehman, essi avranno riacquistato vera indipendenza rispetto all’industria dei servizi finanziari.

Negli Stati Uniti è in corso di definizione un ambizioso progetto di riforma della regolamentazione del sistema finanziario; negli aspetti di cooperazione internazionale esso è coerente con l’agenda del FSB. I lavori del Board si stanno svolgendo secondo il calendario previsto. Ma gli appuntamenti di quest’anno sono decisivi. La scadenza più importante è la presentazione al Summit del G20 di Seoul, il prossimo novembre, delle nuove regole che riformeranno l’accordo di Basilea 2.

L’industria finanziaria sostiene che la riforma regolamentare potrebbe ostacolare la ripresa. Ma l’applicazione delle nuove regole sarà graduale; non comincerà prima che la ripresa si sia consolidata. Il passaggio verso la nuova definizione del capitale delle banche sarà lungo abbastanza da renderne trascurabili, durante la transizione, gli effetti sul valore di mercato delle banche e sul credito. È importante che le difficoltà del presente non portino a una diluizione degli obiettivi di lungo periodo, che devono rimanere fermi.

L’esperienza della crisi influenza anche il disegno delle politiche monetarie.
Queste restano volte all’obiettivo della stabilità dei prezzi, ma dovranno essere più pronte a contrastare andamenti del credito e della moneta che possano alimentare squilibri finanziari, anche in assenza di pericoli inflazionistici immediati.

Come mostrano anche nostre analisi, per attenuare la volatilità del credito, dei prezzi delle attività finanziarie, dell’attività economica, vanno pure messi a punto strumenti quali variazioni anticicliche nei requisiti di capitalizzazione delle banche o nei rapporti loan to value: è la cosiddetta politica macroprudenziale. Le banche centrali devono avere un ruolo nel disegno e nell’attuazione di tale politica.

Nei momenti di grave crisi i bilanci degli intermediari finanziari si modificano e, con essi, i canali di trasmissione della politica monetaria; i vincoli alla disponibilità di credito, poco influenti nei periodi normali, divengono stringenti quando i mercati non funzionano in modo ordinato; il sostegno al credito ha un effetto sull’economia ben maggiore dell’espansione degli aggregati monetari. Modifiche nella dimensione e composizione del bilancio delle banche centrali si sono dimostrate utili nell’opera di stabilizzazione dei mercati. È quello che ha fatto, e sta facendo, la Banca centrale europea (BCE).

Banche, vigilanza

(...) La Vigilanza italiana si distingue per alcune importanti caratteristiche.Non si limita a stabilire principi prudenziali generali lasciandone l’interpretazione al mercato. Non si limita a verificare il rispetto delle regole; valuta strategie e gestione degli intermediari; senza sostituirsi alle scelte imprenditoriali, verifica che governance, organizzazione, processi operativi e sistemi di controllo siano coerenti con i rischi.

Ai controlli a distanza si affianca una intensa attività ispettiva. Nel 2009sono state fatte più di 200 ispezioni su banche e altri intermediari. Sono aumentate in misura consistente le verifiche mirate. Presso i principali gruppi bancari la presenza degli ispettori è continua; si estende alle componenti estere, in collaborazione con le altre autorità europee.
Questo sistema di controlli, insieme a un ordinamento particolarmente prudente, è stato essenziale nel preservare la stabilità delle banche nella crisi.

Il ruolo delle Fondazioni come azionisti delle banche non può che essere quello stabilito dalla legge: investitori il cui unico obiettivo sta nel valore economico dell’investimento. Saranno le Fondazioni, nella loro autonomia, le prime a tutelare l’indipendenza del management.

Le grandi banche si giudicano anche da come organizzano l’attività sul territorio: mantenere, valorizzare il rapporto con l’economia locale significa utilizzare nella valutazione del cliente conoscenze accumulate nel corso di anni, ben più accurate di quelle desumibili da modelli quantitativi; significa saper discernere l’impresa meritevole anche quando i dati non sono a suo favore; significa saper fare il banchiere. La risposta delle grandi banche alle esigenze locali, coerente con la sana e prudente gestione, deve conciliarsi con strategie e visioni globali.

Il vaglio accurato da parte della Vigilanza dei requisiti degli esponenti di banche o altri intermediari vigilati è un fondamentale strumento di controllo, garanzia di stabilità. Lo è anche la possibilità di rimuovere i responsabili di gestioni scorrette o altamente rischiose prima che la situazione sia gravemente deteriorata e si debbano perciò attivare provvedimenti di rigore. Un’estensione dei poteri della Vigilanza in questa direzione è opportuna. Le autorità di controllo di importanti paesi dispongono già di questi poteri. Il Comitato europeo dei supervisori bancari la suggerisce; la Commissione ne sta valutando l’adozione a livello comunitario.

La tutela dei clienti degli intermediari è ormai diventata a pieno titolo una finalità della Vigilanza. Seguiamo attentamente l’attuazione delle nostre disposizioni sulla trasparenza dei servizi bancari e finanziari e sulla correttezza nei rapporti fra intermediari e clienti.

L’Arbitro Bancario Finanziario, operativo dallo scorso ottobre, è un organismo indipendente che offre al cliente una rapida risposta nelle controversie con la sua banca. Le 560 decisioni finora prese, sui costi dei conti correnti e del credito al consumo, sulla portabilità dei mutui, su irregolarità nelle carte di pagamento, hanno visto il prevalere del cliente nella maggioranza dei casi.

* * * (Conclusioni)

La crisi ci ha ricordato in forma brutale l’importanza dell’azione comune, della condivisione di obiettivi, politiche, sacrifici. È una lezione che vale per il mondo, per l’Europa, per l’Italia.

La riforma delle regole per la finanza trascende i confini nazionali, richiede un consenso fra numerose giurisdizioni. Ma non c’è alternativa: una industria dei servizi finanziari integrata globalmente richiede una regolamentazione che, almeno nei suoi principi fondamentali, sia universale. La dura esperienza di questi anni non va dimenticata: rischi eccessivi impongono alla collettività prezzi altissimi. Rafforzare le difese del sistema è indispensabile, nei singoli paesi e a livello internazionale. Fare banca sarà meno redditizio ma anche meno rischioso. Tutti ne avranno beneficio. Sono certo che il progetto politico avviato dal G20 avrà successo.

L’area dell’euro è nel suo complesso più solida di altre aree valutarie: il suo bilancio pubblico, i suoi conti con l’estero sono più equilibrati. Ma l’attacco che la colpisce oggi non guarda al suo insieme; sfruttando l’opportunità offerta dall’incompiutezza del progetto, si dirige verso i suoi membri più deboli. Non c’è che una risposta: l’euro vive con tutti i suoi membri, grandi e piccoli, forti e deboli. Se è stato illusorio pensare che la moneta da sola potesse “fare” l’Europa, oggi l’unica via è quella di rafforzare la costruzione europea nella politica, con un governo dell’Unione più attivo, nella disciplina dei bilanci pubblici e nel progresso delle riforme strutturali, con un nuovo patto di stabilità e crescita al tempo stesso più vincolante e più esteso.

Due anni fa dedicai parte sostanziale di queste mie considerazioni a una riflessione sul divario persistente fra Nord e Sud del Paese. È con quella ricerca che, di fatto, la Banca ha iniziato le celebrazioni per i 150 anni dell’Unità d’Italia. È nostra convinzione che l’Unità si celebri progettandone il rafforzamento, garantendone la vitalità e l’adesione ai tempi nuovi. Non è la prima volta che l’Italia si trova di fronte a un’ardua sfida collettiva. Nei quasi 150 anni della sua vita unitaria ne sono state affrontate, e vinte, diverse. Mi si permettano due esempi.

La più grande sfida sul piano delle riforme strutturali fu affrontata quando l’Italia appena unita entrò nel consesso europeo con il 75 per cento di analfabeti, contro il 30 del Regno Unito e il 10 della Svezia. Governanti, amministratori, maestri, Nord e Sud, combatterono insieme la battaglia dell’alfabetizzazione.
Alla fine ci portammo ai livelli europei. Fu questo uno dei fattori alla base del miracolo economico dell’ultimo dopoguerra.

Nel 1992 affrontammo una crisi di bilancio ben più seria di quella che hanno oggi davanti alcuni paesi europei. Il Governo dell’epoca presentò un piano di rientro che, condiviso dal Paese, fu creduto dai mercati, senza alcun aiuto da istituzioni internazionali o da altri paesi. Fu una lotta lunga: in regime di cambi flessibili, dopo tre anni gli spread superavano ancora i 650 punti base; ma fu vinta, perché i governi che seguirono mantennero la disciplina di bilancio: la stabilità era entrata nella cultura del Paese.

Anche la sfida di oggi, coniugare la disciplina di bilancio con il ritorno alla crescita, si combatte facendo appello agli stessi valori che ci hanno permesso insieme di vincere le sfide del passato: capacità di fare, equità; desiderio di sapere, solidarietà. Consapevoli delle debolezze da superare, delle forze, ragguardevoli, che abbiamo, affrontiamola.

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