Banca d’Italia: “La prevenzione e il contrasto della criminalità organizzata” (14 gennaio 2015)

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  • Fonte: Audizione del Governatore della Banca d’Italia Ignazio Visco (pdf)

Il 14 gennaio 2015 il Governatore della Banca d’Italia, Ignazio Visco, è stato ascoltato in audizione presso la “Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere”.
Nel suo intervento il Governatore (qui in pdf ,  641 K, 13 pp.) ha affrontato tra l’altro il tema dei “costi” dell’economia criminale.
Nel seguito due paragrafi del testo di Visco:

  • 1. Quanto “conta” l’economia criminale?
  • 3. Conclusioni

1. Quanto “conta” l’economia criminale?

Definizioni univoche di economia “illegale” ed economia “criminale” non sono agevoli.
Secondo l’Istat, sono illegali sia le attività di produzione di beni e servizi la cui vendita, distribuzione o possesso sono proibiti dalla legge, sia quelle attività che, pur essendo legali, sono svolte da operatori non autorizzati (nota 2).
È economia criminale quella che, in senso più stretto, offre beni e servizi illegali e dispone di un’organizzazione stabile con proprie risorse, opera solo con regole interne, spesso basate sulla violenza, ma con obiettivi legati al profitto, non dissimili dalle imprese lecite (nota 3).
La natura dei fenomeni, sommersi per definizione, rende complessa qualunque misurazione oggettiva.
Per questo si possono forse ritenere più significative le stime relative agli effetti sul sistema (in particolare sull’economia) rispetto a quelle sugli ammontari movimentati dall’economia criminale.
Le misure del fenomeno sono di varia natura; possono essere riferite alla sua diffusione, al valore delle attività, al rischio di infiltrazione nell’economia legale.
Tutte soffrono di debolezze metodologiche e consentono confronti internazionali solo in misura contenuta. Sia pure con questi limiti, esse concordano nell’evidenziare la rilevanza della criminalità economica nel nostro paese.
Due classi di indicatori sono potenzialmente utilizzabili con riferimento alla diffusione del fenomeno criminale; esse fanno rispettivamente riferimento a dati “oggettivi” sul numero di crimini commessi (forniti dagli archivi giudiziari o delle forze dell’ordine) o a dati qualitativi sulla “percezione” dei fenomeni di criminalità e di corruzione.
I primi sono difficilmente utilizzabili per confronti internazionali, data la limitata disponibilità e le differenti definizioni dei reati (nota 4), e soffrono di un rischio di sottostima (secondo i dati del Ministero dell’interno, nel 2011, sarebbero stati commessi cinque crimini contro la PA – corruzione, concussione, peculato, abuso d’ufficio – e uno di associazione a delinquere o di tipo mafioso ogni centomila abitanti).
I secondi consentono confronti, anche internazionali, ma presentano limiti metodologici se utilizzati per misurare la diffusione dei fenomeni di criminalità economica; rilevano, tuttavia, per valutare l’impatto dei fenomeni criminali sui comportamenti a valle.
Sulla base di indicatori di percezione e di “esperienza diretta” di corruzione, il Rapporto della Commissione Europea sulla corruzione (nota 5) evidenzia per il nostro paese una percezione diffusa di importanza del fenomeno (oltre il 95 per cento dei soggetti intervistati ritiene il fenomeno rilevante in Italia, valore simile a quello della Grecia, tra i più alti in Europa), ma una percentuale relativamente bassa di esperienza diretta di fenomeni corruttivi (9 per cento dei soggetti intervistati contro il 12 medio europeo) e una ancora più bassa esperienza di richieste dirette di tangenti (2 per cento contro il 4 per cento medio Europeo).
Gli indicatori di tipo soggettivo sono per loro natura influenzati dalle caratteristiche socio-demografiche degli intervistati e da altri fattori di contesto: dall’indagine della Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie del 2014 emerge che a ritenere la corruzione maggiormente diffusa sono i meno istruiti (fino alla licenza media) e i non occupati (principalmente disoccupati o pensionati) e che le risposte fornite dagli intervistati sono fortemente influenzate dalle notizie riportate dai media nei giorni appena precedenti l’intervista (nota 6).
Altri indicatori cercano di quantificare il valore dei mercati illegali. In questo caso i problemi di definizione sono ancora più rilevanti. Tra le principali stime oggi disponibili vi sono: i) quelle rilasciate a settembre dall’Istat (nota 7) sull’economia illegale, intesa come commercio di sostanze stupefacenti, attività di prostituzione e contrabbando di alcool e tabacchi lavorati: nel 2011 il suo
peso sarebbe stato complessivamente pari allo 0,9 per cento del PIL, valore simile a quello della Spagna e lievemente superiore a quello del Regno Unito (0,7 per cento); ii) quelle realizzate da Transcrime (nota 8) nell’ambito di un progetto internazionale finanziato dalla Commissione Europea (che prende in considerazione i proventi dei mercati della droga, del traffico in armi, del traffico in prodotti del tabacco, della contraffazione, del gioco, delle frodi fiscali), e che valutano tali mercati in circa 110 miliardi di euro in Europa, di cui poco meno di 16 in Italia (1 per cento del PIL, percentuale simile a quella di Spagna e Irlanda ma inferiore alla Grecia e ad alcuni paesi dell’Europa orientale); iii) quelle che si basano sulla quantità di moneta in circolazione (nota 9), che suggeriscono che l’economia illegale in Italia nel quadriennio 2005-2008 potrebbe pesare per oltre il 10 per cento del PIL.
Infine, ulteriori strumenti di valutazione provengono dagli indicatori di “rischio” di riciclaggio.
La Raccomandazione 1 del FATF-GAFI prevede che, al fine di elaborare linee di intervento per la mitigazione dei rischi di riciclaggio, i paesi aderenti al GAFI debbano predisporre “Analisi nazionali dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo” (nota 10).
Le Analisi sono volte a misurare la possibile esposizione dei diversi paesi a tali rischi (tenendo conto da un lato di indicatori di criminalità, dall’altro dei presidi che il sistema ha predisposto per contrastare tali rischi).
L’Italia ha realizzato la prima Analisi nel 2014, in preparazione della visita del Fondo Monetario Internazionale per il Financial Sector Assessment Program (FSAP) in materia di antiriciclaggio e antiterrorismo, attualmente in corso (nota 11).
L’Analisi evidenzia per il caso italiano rischi di riciclaggio elevati per la presenza significativa di criminalità, corruzione, evasione; ma anche l’esistenza di presidi robusti con riferimento agli intermediari finanziari (con una vulnerabilità elevata solo per alcune tipologie di fiduciarie, e per gli istituti di pagamento e di moneta elettronica, anche comunitari, specie in presenza di una rete di agenti).
In prospettiva, la predisposizione delle Analisi da parte dei diversi paesi faciliterà le possibilità di confronti internazionali.
Un approccio differente alla misura del fenomeno è quello volto a identificare gli effetti dell’economia criminale sul funzionamento del sistema economico: l’impatto economico più significativo della criminalità non consiste tanto nel valore di quanto prodotto attraverso attività criminali, ma, con effetti di ben più lungo periodo, nel valore di quanto non prodotto a causa delle distorsioni generate dalla diffusione della criminalità.
Le analisi disponibili quantificano l’impatto aggregato sulla crescita del PIL.
Un primo lavoro – condotto a supporto dei lavori della precedente Commissione Antimafia (nota 12) – ha stimato che l’insediamento della criminalità organizzata in Puglia e Basilicata nei primi anni Settanta ha generato nelle due regioni, nell’arco di un trentennio, una perdita di PIL di circa il 16 per cento, rispetto a uno scenario controfattuale.
Con una metodologia simile, si è confrontato quanto accaduto in Friuli Venezia Giulia e in Irpinia dopo i terremoti del 1976 e 1980, in seguito all’afflusso di fondi pubblici: nel corso dei trent’anni successivi, in Friuli Venezia Giulia, dove la criminalità organizzata non era presente, la crescita del PIL pro capite è stata superiore di circa 20 punti percentuali a quella osservata in una regione controfattuale, mentre in Irpinia, dove la criminalità organizzata era fortemente radicata, la crescita del PIL pro capite è stata inferiore di circa 12 punti percentuali rispetto a quella della regione di controllo (nota 13).
Una maggiore densità criminale fa salire il costo del credito per le imprese, e induce una maggiore richiesta di garanzie da parte delle banche con potenziali effetti negativi su investimenti e crescita (nota 14).
Anche nel mercato assicurativo la presenza della criminalità impone un costo diretto su imprese e cittadini: i dati IVASS mostrano che nel 2013 i premi più elevati sono stati pagati in Campania, Puglia e Calabria, regioni a forte densità criminale.
La criminalità ha un effetto negativo sugli investimenti in generale e quelli diretti dall’estero in particolare. Utilizzando l’indicatore Doing Business, che fornisce una sintesi della qualità dell’ambiente istituzionale, e considerando il grado di penetrazione criminale nel territorio, è stato stimato che, a parità di altre condizioni, se le istituzioni italiane fossero state qualitativamente simili a quelle dell’area dell’euro, tra il 2006 e il 2012 i flussi di investimento esteri in Italia sarebbero
risultati superiori del 15 per cento – quasi 16 miliardi di euro – agli investimenti diretti effettivamente attratti nel periodo (nota 15).
In sintesi, le analisi concordano nell’evidenziare effetti negativi significativi sulle principali variabili che influenzano la crescita di una nazione.

3. Conclusioni

La Banca d’Italia è attivamente impegnata nel contrasto all’illegalità.
Lavora su diversi fronti per migliorare l’efficacia delle azioni; è ovviamente aperta a indicazioni e stimoli.
Presso la UIF è stata rafforzata negli ultimi anni l’attività di analisi dei flussi finanziari, con l’uso di metodi quantitativi applicati alla massa di dati e informazioni, economiche e finanziarie, a disposizione della Unità.
Le analisi consentono di individuare, su base statistica, potenziali anomalie nei flussi finanziari con riferimento a specifiche aree del territorio nazionale, strumenti di pagamento, settori economici, singoli segmenti del comparto finanziario e altri ambiti di interesse.
Un primo esempio di questo filone è rappresentato dallo studio sui bonifici verso i paesi a rischio, frutto della collaborazione tra la UIF e il Dipartimento Economia e Statistica della Banca d’Italia; considerando le determinanti dei flussi finanziari tra l’Italia e il resto del mondo, vengono individuate posizioni potenzialmente “anomale”.
I risultati mostrano che, a parità di altre condizioni, i flussi indirizzati verso i cosiddetti “paradisi fiscali” sono di circa il 36 per cento più elevati di quelli verso gli altri paesi esteri.
L’indice di anomalia costruito nel lavoro risulta positivamente correlato sia con i tassi di criminalità legati ai furti e al traffico di droga nella provincia di origine del bonifico, sia con misure del rischio di riciclaggio e di opacità della legislazione finanziaria nei paesi di destinazione.
Un ulteriore studio in via di completamento è volto a individuare anomalie a livello comunale nell’uso del contante.
UIF e Vigilanza hanno iniziato a elaborare indicatori statistici di esposizione al rischio di riciclaggio, basati sull’operatività finanziaria a livello locale dei singoli intermediari.
I risultati, che hanno fornito un supporto all’Analisi nazionale del rischio di riciclaggio, consentiranno in prospettiva di orientare l’attività dei soggetti che partecipano al sistema antiriciclaggio.
Potranno essere uno strumento per indirizzare l’azione di accertamento ispettiva e di analisi operativa della UIF e della Vigilanza; consentiranno di accrescere la collaborazione attiva degli intermediari; forniranno potenziali stimoli e strumenti per le rispettive attività agli organi di contrasto; assicureranno un supporto alle altre Autorità per i rispettivi fini istituzionali.
La disponibilità di informazioni, la loro condivisione, sono il presupposto per interventi sempre più efficaci.
Permane l’esigenza di ampliare le fonti informative della UIF che, in contrasto con gli standard internazionali, non ha, in particolare, accesso alle informazioni investigative.
Un contributo alla creazione di un contesto più orientato alla legalità può venire da incentivi specifici, come potrebbe diventare il rating di legalità.
Il d.m. 57 del 20 febbraio 2014 del MEF prevede che le banche tengano conto del rating nel concedere prestiti; che la Banca d’Italia vigili sull’osservanza delle disposizioni da parte delle banche; che le banche trasmettano alla Banca 11 d’Italia entro il 30 aprile una relazione relativa ai casi in cui il rating non ha influito sulle modalità di concessione del credito.
Abbiamo incluso l’osservanza delle disposizioni tra gli elementi che devono essere considerati nell’analisi qualitativa del profilo di rischio di credito dell’intermediario.
Analizzeremo le relazioni degli intermediari e ne daremo informazione.
Consapevoli degli oneri che questi obblighi impongono al sistema, cercheremo soluzioni che contemperino le esigenze informative con i costi.
È tuttavia indispensabile che alla presenza di efficaci presidi specifici si accompagni la diffusione nella cultura di cittadini e imprese dei valori della legalità e della correttezza.
L’istruzione svolge sotto questo profilo un ruolo essenziale (nota 24).
Le iniziative di educazione alla legalità e in particolare di quella economica svolte da diverse Istituzioni in collaborazione con il Ministero dell’istruzione sono importanti per sviluppare la percezione del ruolo dei comportamenti individuali nel presidiare il valore della legalità.
Offriamo il nostro contributo a questi percorsi con i progetti di educazione finanziaria nelle scuole primarie e secondarie, nella convinzione che essi contribuiscano ad accrescere la consapevolezza dei singoli nelle scelte economiche, favorendone comportamenti corretti, fornendo strumenti di autotutela (complementari a regolamentazione e controlli) e nello stesso tempo una maggiore capacità di riconoscere e identificare eventuali condotte scorrette od opportunistiche.
Una più elevata alfabetizzazione finanziaria (che nel nostro paese è particolarmente bassa) è essenziale per assicurare anche una maggiore capacità di accesso consapevole al sistema finanziario (di ”inclusione finanziaria”, come viene definita dalle organizzazioni internazionali) di tutti i cittadini.

Note al testo

  • 1 I. Visco, Contrasto all’economia criminale: precondizione per la crescita, Milano, intervento introduttivo al Convegno organizzato da Banca d’Italia e Fondazione CIRGIS, 7 novembre 2014.
  • 2 Istat, L’economia illegale nei conti nazionali, 2014. Audizione del Presidente dell’Istituto nazionale di statistica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni, anche straniere.
  • 3 “Per una moderna politica antimafia”, Rapporto della Commissione per l’elaborazione di proposte in tema di lotta, anche patrimoniale, alla criminalità, 2013.
  •  4 Per un tentativo cfr. Buonanno, Drago, Galbiati, Zanella, “Crime in Europe and the United States: dissecting the ‘reversal of misfortunes’”, Economic Policy, July, 2011.
  • 5 European Commission Report from the Commission to the Council and the European Parliament. EU AntiCorruption Report, Brussels, February, 2014.
  • 6 L. Rizzica e M. Tonello, “Corruption perceptions and media bias: evidence from Italy”, Banca d’Italia, mimeo, 2014.
  • 7 Realizzate secondo le linee del Sistema europeo dei conti nazionali, che includono le transazioni con un “consenso volontario”.
  • 8 Ernesto U. Savona and Michele Riccardi (a cura di), “From illegal markets to legitimate businesses: the portfolio of organised crime in Europe”, Rapporto finale del Progetto OCP (www.ocportfolio.eu). Progetto co-finanziato da Commissione Europea, DG Affari Interni, in corso di pubblicazione.
  • 9 G. Ardizzi, C. Petraglia, M. Piacenza, e G. Turati, “Measuring the underground economy with the currency demand approach: a reinterpretation of the methodology, with an application to Italy”, Banca d’Italia, Temi di Discussione, 864, aprile 2012.
  • 10 La quarta direttiva antiriciclaggio, su cui il Consiglio dell’Unione Europea ha raggiunto un accordo con il Parlamento Europeo lo scorso 16 dicembre, prevederà l’obbligo di condurre esercizi di national risk assesment sia a livello europeo che nazionale.
  • 11 http://www.dt.tesoro.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/news/ne... obbligati_2_dicembre_2014.pdf.
  • 12 P. Pinotti, “The economic costs of organized crime: evidence from southern Italy”, Banca d’Italia, Temi di Discussione, 868, aprile 2012.
  • 13 F. Decarolis, C. Giorgiantonio e V. Giovanniello, “L’affidamento dei lavori pubblici in Italia: un’analisi dei meccanismi di selezione del contraente privato”, Banca d’Italia, Questioni di Economia e Finanza, 83, dicembre 2010.
  • 14 E. Bonaccorsi di Patti, “Weak institutions and credit availability: the impact of crime on bank loans”, Banca d’Italia, Questioni di Economia e Finanza, 52, luglio 2009.
  • 24 Uno studio recente ha stimato in particolare l’effetto dell’accumulazione di capitale umano sulla delinquenza giovanile: il posticipo dell’obbligo scolastico introdotto con la riforma Berlinguer del 1999, determinando un incremento del tasso di scolarizzazione di circa 7 punti percentuali (da 89,8 a 96,7 nella media nazionale), avrebbe ridotto la delinquenza minorile di oltre il 20 per cento (da 20,5 a 15,9 minori denunciati ogni 1.000 adolescenti del corrispondente gruppo di età). Cfr. Y. Brilli, M. Tonello, “Rethinking the crime reducing effect of education: the role of social capital and organized crime”, Banca d’Italia, mimeo, 2014.

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Allegato

  • Ignazio Visco, Governatore della Banca d’Italia, “La prevenzione e il contrasto della criminalità organizzata”, audizione  presso la “Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere”, 14 gennaio 2015, ( pdf ,  641 K, 13 pp.)